도시개발 중간고사 — 나무위키식 완전 해설 교재

자료 범위: 단국대학교 「중간고사 대비 학습자료」, 전체 33쪽. 이 문서는 강의자료를 읽는 순서에 맞춰 내용을 하나의 이야기로 연결한 확장 교재이다. 원본의 법령·수치·사례는 강의자료에 기재된 시점과 표현을 기준으로 옮겼으며, 현행 법령에 맞춰 임의로 바꾸지 않았다. 원자료에 없는 배경 설명이나 사고를 돕는 예시는 [이해를 위한 추가 해설]로 구분한다. 원본 슬라이드는 images/ 폴더에 1~33쪽 모두 보존되어 있고, 도판이 중요한 부분에는 이미지도 본문에 삽입했다.

대학 수업에서 말하는 도시개발은 단순히 새로운 아파트를 짓는 행위가 아니다. 땅의 용도를 바꾸어 도시를 성장시키는 일, 오래된 시가지를 다시 정비하는 일, 공원과 도로를 확보하는 일, 그리고 사업으로 인해 삶의 터전을 옮겨야 하는 사람에게 보상하는 일까지 서로 연결되어 있다. 이 연결을 이해하면 ‘도시개발구역 지정’, ‘수용’, ‘환지’, ‘감보율’, ‘청산금’이 각각 떨어진 용어가 아니라 하나의 사업이 진행되는 과정에 등장하는 개념이라는 점이 보인다.

1. 도시개발이라는 말은 어디까지를 뜻할까?

1.1. 도시를 새로 만드는 일과 이미 있는 도시를 바꾸는 일

도시개발이라고 하면 흔히 넓은 빈 땅에 도로를 내고 아파트를 올리는 신도시 조성을 떠올린다. 그러나 학술적으로는 아직 도시적 형태와 기능을 갖추지 못한 토지에 도시적 기능을 부여하는 것뿐만 아니라, 기존에 도시적으로 이용하던 땅의 형태나 이용을 바꿔 도시기능을 높이는 것까지 포함한다.

강의자료에는 서로 다른 문헌에 근거한 정의가 함께 등장한다. 표현이 조금씩 달라도 공통점은 토지의 상태와 이용방식이 도시의 필요에 따라 의도적으로 달라진다는 것이다.

이를 영어로는 Urban development라고 한다. 강의자료가 마지막에 한 줄로 정리하는 표현은 “도시적 형태와 기능을 갖춘 시가지를 조성하거나 도시공간을 생산·공급하기 위한 개발행위”이다.

여기에서 실제로 일어날 수 있는 변화는 세 갈래로 다시 표현된다. 첫째, 토지의 형상이나 이용에 변화를 일으킨다. 둘째, 토지의 형태를 바꾸고 용도를 부여한다. 셋째, 토지의 용도를 전환하거나 건축물을 건축한다. 같은 ‘개발’이라도 토지 자체를 조성하는 작업, 이용 목적을 바꾸는 작업, 그 위에 건물을 짓는 작업이 구분될 수 있다는 뜻이다.

1.2. 신개발과 재개발은 무엇이 다른가?

가장 기본적인 구분은 새로운 시가지 조성(신개발)과 기존시가지의 정비·재개발이다. 전자는 아직 도시적 기능을 갖추지 않은 곳에 도시를 새로 공급하는 방향이고, 후자는 이미 사람이 사는 도시공간의 기능을 다시 높이는 방향이다.

[이해를 위한 추가 해설] 논이 있던 곳을 주거단지로 만드는 일과 오래된 주택단지를 다시 만드는 일은 출발점은 다르지만, 둘 다 도시의 공간을 변화시키고 공급한다는 점에서 도시개발이다. 따라서 ‘도시개발 = 신도시’라고 외우면 이 과목의 범위를 지나치게 좁게 이해하게 된다.

1.3. 개발행위는 왜 허가를 받아야 할까?

토지개발은 건물을 완성한 후 되돌리기가 쉽지 않다. 특히 인구와 산업이 밀집된 도시에서는 한 사람의 토지이용행위가 주변 토지소유자에게 교통, 환경, 경관, 기반시설, 재산권 등의 영향을 줄 수 있다. 그래서 개인이 토지를 소유한다는 사실만으로 언제나 원하는 대로 개발할 수 있는 것은 아니다.

강의자료가 제시하는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 개발행위허가 제도는 이러한 충돌을 조정하기 위한 장치다. 개발행위허가운영지침 1-2-1에서 제시한 취지는 다음과 같이 연결된다.

• 개발과 보전이 조화되도록 유도하고 국토관리의 지속가능성을 높인다.
• 토지에 대한 정당한 재산권 행사를 보장한다.
• 토지의 경제적 이용과 환경적 보전이 조화를 이루게 한다.
• 계획의 적정성, 기반시설 확보 여부, 주변 경관 및 환경과의 조화 등을 살펴 허가 여부를 결정한다.
• 궁극적으로 난개발을 방지하고 국토를 계획적으로 관리한다.

즉 개발행위허가는 무조건 개발을 억제하는 장치라기보다 개발을 허용할 것인지, 허용한다면 계획과 주변 환경에 맞는지를 판단하는 제도다. 강의자료는 이를 “개발과 보전의 조화, 적정한 기반시설 확보, 경관 및 환경과의 조화 등을 고려하여 허가 결정”이라고 압축한다.

허가 필요성의 근거로 자료는 법 제56조 제1항을 제시한다. 토지에 대한 개발은 한번 이루어지면 회복이 어렵고, 주변에 미치는 영향과 인접 소유자 간 이해 충돌이 커 시장 또는 군수에게 개발행위허가를 받아야 한다고 설명한다. 다만 도시계획사업에 의하는 경우에는 예외라는 점도 반드시 함께 기억해야 한다.

강의자료에 제시된 관련 사업의 종류는 다음과 같다.

원본 그림에는 서로 다른 토지 이용의 모습을 비교하는 두 개의 원형 삽화가 있다. 이것은 개발행위가 단일 필지에서 끝나는 문제가 아니라 주거·녹지·건축·도로 등 주변 공간과 얽혀 있음을 시각적으로 강조한다.

1.4. 도시개발 유형을 공간계획의 위계와 함께 보면

우리나라의 공간계획은 강의자료에서 국토 및 지역계획 → 도시계획 → 건축계획, 3단계의 공간적 위계로 설명한다. 국토와 지역의 큰 방향을 정하고, 도시 수준에서 토지이용과 공간구조를 계획하고, 다시 개별 건축계획으로 구체화해 간다는 흐름이다.

그 안에서 자료가 “광의의 도시개발(도시재생)”이라는 표제 아래 제시한 유형은 크게 재개발과 신개발로 갈라진다. 아래 항목은 강의자료의 분류를 그대로 유지한다.

같은 개발이라도 근거 법률, 적용 대상, 시행 절차가 다를 수 있다. 원본 4쪽 왼쪽의 도식은 국토·지역·도시·건축 계획의 위계를 나타내고, 오른쪽의 두 상자는 강의에서 다루는 기성시가지 재편과 새로운 도시 공간 공급의 사업군을 분리한다. 도식의 분류 위치까지 확인할 수 있도록 원본을 함께 남긴다.

2. 도시개발은 어떤 원리로 일어나는가?

2.1. 도시개발 시장의 메커니즘: 토지부터 매각까지

도시에서 땅은 보통의 상품과 다르다. 같은 크기의 두 필지가 있어도 어디에 있는지에 따라 지을 수 있는 건물, 예상 수요, 팔 수 있는 가격이 달라진다. 강의자료는 이 과정을 토지 → 용도 → 경쟁 → 가격 → 매각이라는 다섯 요소로 설명한다.

첫째, 토지(Land). 토지에는 입지적 고정성과 위치적 유일성이 있다. 땅은 필요에 따라 다른 장소로 옮길 수 없고, 동일한 위치를 차지하는 두 필지는 존재할 수 없다. 이 특성 때문에 입지가 곧 개발사업의 출발점이 된다.

둘째, 용도(Use). 해당 토지가 가진 입지 조건과 그 위치에서 발생하는 개발 수요의 특성에 따라 적합한 건물의 용도가 결정된다. 주거 수요가 큰 곳과 업무 수요가 큰 곳의 개발 선택이 달라지는 이유다.

셋째, 경쟁(Competition). 개발 과정에서는 개발업자들이 해당 토지를 차지하려고 경쟁한다. 같은 땅을 서로 다른 계획으로 개발하려는 사업자들 사이에 토지 확보 경쟁이 생긴다.

넷째, 가격(Price). 강의자료가 설명하는 개발업자의 토지가격 계산은 해당 부지에 건물을 지은 후의 예상 분양수익에서 건축비용 등 제반 공사비용과 적정이윤을 차감하는 방식이다.

이것은 해당 토지에서 얼마의 수익이 발생할 수 있는지 역으로 계산해 토지를 평가하는 관점이다. 자료에서는 건물을 짓고 분양하였을 때 예상되는 수익을 기준으로 서술한다.

다섯째, 매각(Sale). 토지소유자는 가장 높은 가격을 지불하려는 개발업자에게 토지를 매각한다. 높은 예상 수익을 기대하는 개발업자가 토지 확보 경쟁에서 더 높은 가격을 제시할 수 있다는 연결이 만들어진다.

이를 종합해 원문이 내린 결론은 “토지의 가치는 입지 조건에 따른 건물 수요의 규모와 건물의 분양가격 및 분양 수익 규모에 비례하여 결정됨”이다. 원본 그림 중앙의 원형 도식은 하나의 토지에 대해 건축물, 상업시설, 주거, 공원 등 서로 다른 이용 가능성이 경쟁하는 모습을 나타낸다.

[이해를 위한 추가 해설] 토지의 ‘가치’가 단순히 면적에 비례하지 않는 이유를 여기에서 알 수 있다. 같은 1,000㎡여도 주변 수요가 다르면 예상 분양수익이 달라지므로 그 땅을 확보하기 위해 지불할 수 있는 가격도 달라진다. 단, 이는 강의자료의 시장 메커니즘 설명이며 현실의 감정평가액을 산정하는 완전한 공식과 같다고 단정하면 안 된다.

2.2. 그렇다면 시장에 맡기기만 하면 될까? 공공재 문제

민간개발업자는 보통 사업 수익을 고려한다. 그런데 시민들이 공동으로 사용하고, 사용료를 걷기 어렵거나 사용자를 가려내기 어려운 재화·서비스도 도시에는 꼭 필요하다. 이때 공공정책이 등장한다.

강의자료의 ‘2. 공공참여 도시개발 → 2-2. 공공에 의한 기반시설 및 주택공급 → 기반시설만 제공’ 부분은 소비의 경합성과 배제성으로 재화를 네 종류로 나눈다.

• 배제성은 돈을 내지 않은 사람 등을 이용에서 제외할 수 있는 성질이다. 자료는 “지불한 나만”이라는 표현으로 설명한다.
• 비배제성은 특정 사람을 소비에서 쉽게 배제할 수 없는 성질이다. 자료의 도식에서는 “지불 안 한 모두”와 연결된다.
• 경합성은 한 사람이 소비하면 다른 사람이 이용할 수 있는 몫이 줄어드는 성질이다.
• 비경합성은 한 사람이 이용해도 다른 사람이 이용할 수 있는 몫이 그대로인 성질이다.

이 둘을 세로축과 가로축으로 놓으면 네 칸이 생긴다.

원문은 “공공성이 큰 재화는 소비의 비경합성과 비배제성의 성질을 지니고 있음”이라고 서술한다. 여기서 사적재는 두 조건이 모두 반대다. 예를 들어 학교 매점에서 빵을 사거나 PC방에서 컴퓨터게임을 하려면 대가를 지불해야 하고, 지불한 사람이 그 물건이나 서비스를 이용할 수 있다. 이처럼 대가를 지불하지 않은 사람을 제외하는 것이 배제성이다.

또한 내가 어떤 상품의 일정 물량을 소비하고 나면 다른 사람은 남은 물량만 소비할 수 있다. 여러 명이 나눠 쓰면 각자의 몫이 줄어드는 경합성이 있는 것이다. 따라서 사적재는 배제성과 경합성을 동시에 가진다.

흥미로운 점은 같은 국도나 공원도 혼잡 정도에 따라 경합성이 달라질 수 있다는 것이다. 강의자료는 ‘막히는 국도’와 ‘한산한 국도’를 서로 다른 칸에 넣는다. 도로 자체의 명칭보다 실제로 이용이 경쟁적인지가 분류를 좌우하는 셈이다.

2.3. 공공은 주택을 직접 공급하기도 한다

공공참여의 또 다른 방식은 기반시설 제공에 그치지 않고 도시개발사업에 직접 참여하는 것이다. 특히 강의자료는 계층 간 형평성(equity)을 강조한다. 저소득층이 소비할 수 있는 주택이 채산성 문제로 민간시장에서 공급되기 어렵다면 공공이 직접 주택을 공급해야 한다는 관점이다.

여기서 채산성(採算性)은 자료의 표현대로 수입과 지출이 맞아서 이익이 있는 성질이다. 민간이 공급하지 못한다는 표현이 단순히 사업자가 주택을 짓지 못한다는 뜻은 아니다. 저소득층의 구매·지불능력과 민간의 수익 조건이 맞지 않아 필요한 주택이 충분히 공급되지 않을 수 있다는 문제다.

[이해를 위한 추가 해설] 앞에서 본 공공재의 두 성질과 여기서의 저소득층 주택공급은 공공참여가 왜 필요한지 설명하는 서로 다른 논거다. 기반시설은 공공성 때문에, 저소득층 주택은 형평성과 민간 공급의 채산성 문제 때문에 공공의 역할이 강조된다.

2.4. 도시개발 자금은 어디에서 나올까?

토지를 사고 도로를 조성하고 건축물을 짓기까지 도시개발에는 큰 자금이 필요하다. 강의자료의 ‘3. 금융방식’은 두 가지로 비교한다.

프로젝트 파이낸싱(PF)을 이 자료에서는 장차 사업에서 벌어들일 수익에 기대어 자금을 끌어오는 방식으로 설명한다. 반면 자체 재원조달 항목은 다른 재산권이나 신용을 담보로 금융기관에서 돈을 빌리는 방식으로 서술한다. 강의의 비교는 단순히 누가 은행에 가느냐가 아니라 대출·투자의 근거가 ‘사업 자체의 미래 수익’인지 ‘다른 담보 또는 신용’인지에 있다.

3. 도시계획 사상은 한국의 도시 모습에 어떤 흔적을 남겼을까?

도시는 개발 수익만으로 설명되지 않는다. 과밀한 대도시를 어떻게 분산할 것인지, 녹지를 얼마나 보호할 것인지, 자동차와 보행자를 어떻게 배치할 것인지에 대한 계획 사상이 신도시와 기존 시가지의 형태를 결정한다. 강의자료는 이를 네 가지 흐름으로 비교한다. 하워드의 전원도시, 대런던계획, 르 코르뷔지에의 근대도시 구상, 도시미화운동이다.

3.1. 에버니저 하워드의 전원도시와 한국의 계획 신도시

강의자료에서 전하는 핵심 판단은 다음과 같다. 하워드(Howard)의 전원도시는 ‘저밀 전원도시’ 형태 그 자체보다 한국의 ‘계획 신도시·자족도시·녹지체계’라는 개념에 큰 영향을 주었다. 서울의 성장을 분산하고, 도시에 필요한 주택·상업·공원을 처음부터 계획하며, 주변 녹지와 교통 연결을 고려한 신도시 구상에 그 영향이 나타난다.

여기서 자족도시가 중요하다. 도시가 단순히 서울에 출퇴근하기 위한 주거지로 남는 것이 아니라 자체 업무·상업 기능도 갖추기를 지향한다는 의미다. 분당은 이 점을 비교적 직접적으로 보여주는 사례이고, 일산은 호수공원과 녹지축, 저밀 주거지역을 결합한 측면이 특히 강조된다. 하지만 강의자료는 두 도시 모두 인구·기능의 분산, 녹지체계, 서울과의 교통 연결이라는 여러 원리를 공유한다고 정리한다.

8쪽 하단의 사진 두 장은 각각 신도시의 공원·호수와 녹지가 주거 공간 속에 배치되는 모습을 보여준다. 전원도시 개념이 자연과 도시를 서로 떼어 놓는 것이 아니라 계획적으로 결합하는 방향이라는 설명을 시각적으로 보완한다.

3.2. 대런던계획: 그린벨트와 신도시를 하나의 체계로 보기

대런던계획의 주목할 점은 도시 확산을 막는 Green Belt(그린벨트)와, 바깥쪽에 건설하는 독립적·자족적 New Town(뉴타운)을 하나의 광역계획 체계로 추진했다는 데 있다.

그와 비교해 강의자료는 한국의 개발제한구역은 성장억제 정책의 성격이, 신도시는 주택공급 정책의 성격이 상대적으로 강하다고 설명한다. 같은 그린벨트와 신도시라는 수단을 사용하더라도 정책들을 하나의 계획체계로 묶는 방식과 중점이 다르다는 뜻이다.

연담화라는 말은 여러 도시의 시가지가 서로 이어져 연속적인 개발지역을 이루는 현상과 관계된다. [이해를 위한 추가 해설] 그린벨트는 중심 도시 주변에서 무질서한 개발이 연속적으로 퍼지는 것을 억제하고, 뉴타운은 늘어난 인구와 기능을 수용할 별도의 거점을 마련하는 구상으로 연결해 읽을 수 있다.

강의자료의 9쪽 지도를 보면 초록색 개발제한구역이 서울 외곽에 띠 모양으로 분포하고, 지도에는 1세대 신도시(1st generation New Towns), 2세대 신도시(2nd generation New Towns), Green Belt가 다른 색으로 표시된다. 별도 작은 지도에는 서울 개발제한구역과 주변 도시공간을 비교해 표현한다. 이 지도의 학습 정보는 단순히 ‘녹지가 있다’가 아니라 도시 중심부, 녹지의 띠, 그 바깥의 신도시 위치가 공간적으로 연결되어 있다는 점이다.

3.3. 르 코르뷔지에: 고층 아파트와 슈퍼블록의 계획적 계승

르 코르뷔지에(Le Corbusier)의 도시구상은 한국에서 하나의 완성된 도시로 그대로 구현되기보다는, 고층 아파트·슈퍼블록·기능분리·자동차 중심 계획으로 나타났다. 강의자료는 그 영향이 1960~1990년대 한국의 도시개발 전반에 확산되었다고 정리한다.

슈퍼블록(superblock)은 여러 시설을 포함할 만큼 큰 블록을 계획하고 바깥쪽 간선도로와 내부 생활도로를 나누는 접근이다. 기능분리는 주거·상업·업무·공업이 구역별로 나뉘는 공간구조를 말한다. Tower in the Park는 넓은 녹지와 공용공간 속에 고층 건물을 세우는 발상과 연결된다.

[이해를 위한 추가 해설] 8쪽의 하워드 사상과 비교하면 차이가 선명해진다. 하워드의 핵심이 자족성·전원성·신도시 분산에 있다면, 이 슬라이드에서 소개하는 르 코르뷔지에의 영향은 고층·고밀·기능별 배치·대규모 블록·도로 위계에 있다. 한국의 신도시는 한 사상만 적용된 곳이 아니라 서로 다른 사상의 계획 요소가 겹쳐 나타날 수 있다.

10쪽 도판의 세 이미지는 새서울백지계획의 계획도, 도시개발 관련 옛 시각자료, 세운상가의 거대건축 사례를 보여준다. 왼쪽의 도시는 하나의 종합적인 도면으로 계획되며, 오른쪽의 건축물은 여러 기능을 한 구조에 집적시키려는 구상을 보여준다.

3.4. 도시미화운동: 상징적 축과 공공공간의 도시

도시미화운동(City Beautiful Movement)을 한국에 그대로 적용한 사례는 거의 없다고 자료는 명시한다. 그렇다고 영향이 전혀 없다는 뜻은 아니다. 도시의 기념적 중심공간, 대축선, 공원, 공공건축, 경관 개선을 통해 도시의 상징성과 시민성을 높인다는 계획개념은 여러 공공공간에 적용되어 왔다고 본다.

강의자료는 서울의 대표 공간을 다음과 같은 하나의 상징적 축으로 이어 설명한다.

광화문 → 세종대로 → 서울광장 → 숭례문 → 서울역 → 용산 → 한강

이 축을 따라 국가와 도시의 대표 공간을 연결해 볼 수 있다. 그 구체적인 대응 사례가 아래 표에 있다.

11쪽의 두 사진은 큰 광장과 역사적 중심공간을 보여준다. 중요한 것은 넓은 공간 자체가 아니라 기념적 건축과 가로, 광장, 시민의 이동을 서로 결합해 공공성을 드러내는 것이다. 도시미화운동이 르 코르뷔지에의 효율적·기능분리형 도시와 같은 주제만을 다룬다고 보기는 어려운 이유다.

4. 도시개발법은 무엇을 ‘도시개발사업’이라고 할까?

4.1. 제2조의 두 정의: 사업과 구역을 분리해서 읽기

일상의 넓은 의미로 도시개발을 이해했다면 이제 법률상 도시개발사업의 범위를 볼 차례다. 강의자료는 「도시개발법」 제2조(정의)의 두 용어를 나란히 제시한다.

도시개발사업이란 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다.

도시개발구역이란 도시개발사업을 시행하기 위하여 제3조와 제9조에 따라 지정·고시된 구역을 말한다.

여기서 사업은 시행하는 행위이고, 구역은 사업을 시행할 곳으로 공식적으로 지정·고시한 공간이다. 법률의 사업 기능으로 열거된 내용은 주거 / 상업 / 산업 / 유통 / 정보통신 / 생태 / 문화 / 보건 / 복지 등이다. 즉 법적 도시개발사업을 주택 건설만으로 축소해서 볼 수 없다.

4.2. 전국 도시개발사업의 추진 현황: 2019년과 2024년

12쪽에는 서로 다른 시점을 나타내는 두 지도형 통계가 등장한다. 2019년 말 ‘시행 중인 사업’과 2024년 말 ‘추진 현황 누계’를 비교한 것이므로 같은 기준의 수치처럼 곧바로 증감률을 계산해서는 안 된다.

2024년 말 기준 전국 도시개발사업 추진 현황은 총 751개소, 210.4㎢이다. 수도권 43%, 비수도권 57%이며, 건수 상위 지역은 경기 255개소 → 충남 102개소 → 경남 80개소 → 경북 67개소 → 인천 37개소 순이다. 자료 하단은 “2019 = 시행 중 306개, 2024 = 누계 751개”라고 별도로 표기한다.

2024년 지도에 표시된 지역별 개소 수 전체는 다음과 같다.

이 숫자들은 이미지의 지도 양옆에 분산되어 있어 텍스트만 추출하면 상당수가 누락되기 쉽다. 총 17개 시·도의 수치를 모두 보존하였다.

동일 슬라이드의 2019년 말 기준 시행 중인 사업 306개 지도에는 민간 208개 / 공공 98개라는 합계가 표기되어 있다. 지역별 시행 중 사업 건수는 경기 125, 서울 11, 인천 20, 충남 22, 세종 1, 대전 10, 전북 6, 광주 6, 전남 11, 제주 2, 강원 10, 충북 13, 경북 21, 대구 8, 울산 9, 경남 31, 부산 0으로 표시되어 있다.

원본의 2019년 도표에 나온 민간·공공 세부 표기는 다음과 같다.

원본의 표기상 주의: 2019년 경기 125개와 지도 안의 민간 84·공공 40은 서로 합산 시 124개가 된다. 이것은 원본 이미지에 나타난 수치를 그대로 옮긴 것이며, 확인되지 않은 숫자로 보정하지 않았다. 2019년 이미지 하단에 병기된 “전국 306개 / 민간 208·공공 98”도 원문 그대로 유지한다.

2019년 도판에는 국토교통부, 연합뉴스, 이재윤 기자(20200326), 그래픽 출처 표기가 있고, 2024년 도판에는 국토교통부·국토교통 통계누리, 2024년 도시개발사업 현황 등의 출처가 표시되어 있다. 개별 지도 범례와 출처를 포함한 원본을 아래에 첨부한다.

4.3. 사업 위에는 어떤 공간계획이 놓이는가?

법률에 따라 도시개발사업을 시행한다고 해서 다른 공간계획과 무관하게 진행되는 것은 아니다. 자료 13쪽은 도시개발법에 의한 도시개발사업과 관련 상위·하위계획의 관계를 보여준다.

도시개발사업은 강의자료에서 광역도시계획 및 도시기본계획을 구체화하고 실현시키는 하위계획과 연결되며, 도시관리계획과 상호 보완적인 성격을 지닌 것으로 설명된다. 실무적으로 특히 중요한 연결 고리는 지구단위계획이다.

강의자료에 기술된 도시개발구역·지구단위계획 관계를 시간 순서로 풀면 다음과 같다.

1. 도시개발구역이 지정·고시된 경우, 지구단위계획구역의 결정·고시가 있는 것으로 본다.
2. 실시계획을 수립할 때 지구단위계획을 포함해야 한다.
3. 실시계획의 작성·고시가 있을 때, 지구단위계획의 결정·고시가 있는 것으로 본다.
4. 도시개발사업의 공사완료 공고일에 도시개발구역은 해제된다.
5. 그러나 용도지역과 지구단위계획구역은 그대로 존치하여 이후에도 관리한다.

사업을 완료했다고 해서 관리해야 할 도시공간의 계획까지 사라지는 것은 아니다. 사업을 위해 지정된 도시개발구역은 완료 시 해제될 수 있지만, 완성된 도시를 관리하기 위한 용도지역·지구단위계획구역은 남는다는 차이가 핵심이다.

4.4. 원형지: 기반시설만 갖춘 미개발지를 공급한다는 것

원형지라는 용어가 등장하면 '아무런 준비를 하지 않은 방치된 땅'으로 이해하기 쉽다. 그러나 14쪽의 2010년 언론자료에서 설명하는 원형지는 주간선도로와 상하수도 등의 기초 인프라를 제외한 부지조성공사를 하지 않은 상태로 공급하는 토지다.

강의자료에 인용된 기사는 머니투데이(2010), 「세종시 특혜논란, '원형지가 뭐길래'」로 표기되어 있다. 기사는 정부가 국내 대기업에 세종시 지식산업용지를 3.3㎡당 40만원 이하로 공급하는 방안을 제시한 것이 특혜 논란을 일으켰다고 소개한다. 그 과정에서 원형지 공급방식이 등장한다.

일반적인 조성용지는 토지 공급자가 부지조성공사를 수행한 뒤 공급한다. 반면 원형지는 기초 인프라 외에는 미개발지 상태로 공급하므로 조성비용을 뺀 만큼 공급가격을 낮출 수 있다는 것이 기사에 제시된 설명이다. 이 방식은 미국의 계획적 구역개발(Planned Unit Development)과 영국의 도시마을(Urban Village) 개념에 기초한다고 설명한다.

기사에 등장하는 공급 사례와 면적도 빠짐없이 정리하면 다음과 같다.

14쪽 오른쪽의 세 개 입체 도식을 함께 읽어야 원형지의 특징을 이해할 수 있다. 첫 번째 기존 지형에는 구릉지의 등고선과 높이 차이가 나타난다. 도식의 설명에는 대상지 표고 15~100m, 구릉지 60~100m를 포함한다는 내용이 제시되어 있다. 두 번째 기존 개발방식 도식은 개발계획과 상세계획 체계를 거쳐 조성계획이 수립된 토지에 획지단위로 건축계획을 수립하는 방향을 보여주며, 인공적으로 단을 내어 조성한 단면도를 병기한다. 세 번째 원형지 개발방식은 기존 지형 특성을 최대한 살리면서 건물·단지계획과 기반시설을 조율하는 모습을 보여준다. 등고선과 주변 지형·건축물 사이의 관계가 지형을 크게 바꾸는 방식과 다르게 표현되어 있다.

[이해를 위한 추가 해설] 원형지는 토지의 조성 정도와 공급방식을 말하는 개념이다. 반면 ‘신개발’이나 ‘재개발’은 어떤 도시공간을 변화시키는가에 따른 구분이다. 두 종류의 개념을 혼동하지 않으면 자료가 훨씬 읽기 쉬워진다.

4.5. 순환개발: 철거 대상 주민이 살 곳을 먼저 마련하기

기존시가지의 정비 과정에서는 새로운 주택을 완성하기 전에 기존 거주자의 집을 철거해야 할 수 있다. 이때 주민들이 임시로 거주할 공간을 마련하면서 지역을 순차적으로 개발하는 방식이 순환개발이다.

강의자료의 ‘16. 순환개발 등 단계적 사업추진이 필요한 경우 사업추진 계획 등에 관한 사항’은 다음 두 항으로 설명된다.

① 순차적 개발: 시행자는 도시개발사업을 원활하게 시행하기 위해 도시개발구역 안팎에 새로 건설한 주택 또는 이미 건설된 주택에, 사업 시행으로 철거되는 주택의 세입자 또는 소유자가 임시로 거주하게 하는 등의 방식으로 도시개발구역을 순차적으로 개발할 수 있다.

② 순환용주택: 시행자가 제1항의 방식으로 사업을 시행할 때는 「주택법」 제54조에도 불구하고 임시로 거주하는 주택, 즉 “순환용주택”을 임시거주시설로 사용하거나 임대할 수 있다. 자료에는 〈개정 2016. 1. 19.〉가 병기되어 있다.

15쪽 그림은 기존 사업지구 → 순환재개발 이주용주택 → 공사 후 사업지구라는 이동을 설명한다. 공사를 시작하기 전 이주주택으로 옮겼다가 완료된 공간으로 돌아오는 흐름이다. 원본에 실린 성남시 1·2단계 공공방식 재개발 수치를 보자.

같은 슬라이드에는 성남 1단계 공공 재개발 재정착률이 별도로 제시된다.

자료에 첨부된 주석은 “재정착률은 순환용 주택 이주단지 정착 포함”이다. 표의 수치는 한국토지주택공사(LH) 자료라고 출처가 표시되어 있다. 특히 53.4%나 50%가 단순 재입주율인지 의문이 생길 수 있는데, 원본은 순환용 주택 이주단지 정착을 포함한다고 명시한다.

5. 도시개발구역은 누가, 어디에, 얼마나 크게 지정할 수 있을까?

도시개발구역의 지정은 법률상 사업의 출발점이다. 아무 곳이나 일방적으로 지정할 수 있는 것이 아니라 지정권자, 지정 대상지역과 최소 면적, 분할과 결합의 조건이 정해져 있다. 이번 부분에서는 비슷해 보이는 면적 숫자들이 서로 다른 상황에 적용된다는 점이 중요하다.

5.1. 원칙적인 지정권자와 행정구역을 넘는 경우

자료 16쪽이 제시한 원칙적인 도시개발구역 지정권자는 다음과 같다.

• 특별시장, 통합특별시장, 광역시장, 도지사, 특별자치도지사 등 시·도지사.
• 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시 시장.

이와 별개로 강의자료는 ‘예외적 지정권자 — 협의에 의한 지정’을 설명한다. 도시개발사업이 필요하다고 인정되는 지역이 둘 이상의 특별시·광역시·도·특별자치도 또는 「지방자치법」 제198조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 행정구역에 걸치는 경우다. 이런 경우에는 관계 시·도지사 또는 대도시 시장이 협의하여 구역을 지정할 사람을 정한다.

자료가 제시한 사례는 수원시와 화성시에 구역이 걸쳐 있는 경우다. 관련 주체는 수원시장·화성시장·경기도지사로 표기되어 있으며, 지정권자를 둘러싼 협의 상황을 설명한다.

두 번째 사례는 더 헷갈리기 쉽다. “수원시에서 경기도지사가 도시개발사업을 직접 수행하는 경우 도시개발구역 지정권자 및 실시계획인가권자는?”이라는 상황에 대해 강의자료는 “도시개발법상 지정권자: 수원시장”이라고 기재한다. 다시 말해 누가 사업을 시행하는가와 누가 구역을 지정할 권한을 갖는가는 반드시 동일하지 않다. 이 자료에서 강조한 결론은 수원시장이라는 점을 보존해야 한다.

5.2. 도시지역에서의 지정대상과 최소 면적

도시지역은 용도지역이 무엇인지에 따라 적용 최소 면적이 다르다. 강의자료는 주거·상업·공업·자연녹지·생산녹지를 구분한다.

표면적으로는 대부분 1만㎡다. 다만 공업지역은 3만㎡, 생산녹지지역은 1만㎡에 더해 전체 지정면적 중 생산녹지지역의 비중이 30% 이하여야 한다는 두 차이가 있다.

[이해를 위한 추가 해설] 가령 하나의 도시개발구역 지정면적이 10만㎡라면, 강의자료의 생산녹지지역 조건에서 100분의 30은 3만㎡에 해당한다. 이는 조건의 비율을 이해하기 위한 계산 예시이고, 원본이 제시한 별도 사업 사례는 아니다.

17쪽에는 용도지역별 색상을 구분한 두 지도 이미지가 실려 있다. 넓은 구역 안에 복수의 용도지역이 함께 존재할 수 있음을 보여주며, 생산녹지지역의 ‘전체 지정면적 대비 비율’을 판단할 때 단일 필지의 면적과 전체 구역면적을 혼동하면 안 된다는 점을 시각적으로 뒷받침한다.

5.3. 도시지역 외의 지역: 30만㎡ 원칙과 10만㎡ 조건부 예외

도시지역 외의 지역에서는 기본적으로 30만㎡ 이상이어야 한다. 그런데 공동주택 중 아파트 또는 연립주택의 건설계획이 포함되어 있고, 아래의 가·나 두 요건을 모두 갖춘 경우에는 10만㎡ 이상으로 할 수 있다고 강의자료는 설명한다.

가. 초등학교용지 요건

도시개발구역에 초등학교용지를 확보하고 관할 교육청과 협의해야 한다. 단, 학교가 반드시 구역 내부에 새로 들어서야 한다고만 규정한 것은 아니다. 구역 내부 또는 구역에서 통학 가능한 거리에 학생을 수용할 수 있는 초등학교가 이미 있는 경우를 포함한다고 자료는 명시한다.

나. 도로 연결·설치 요건

도시개발구역이 「도로법」 제12조부터 제15조까지의 규정에 해당하는 도로 또는 국토교통부령으로 정하는 도로와 연결되거나, 4차로 이상의 도로를 설치하는 경우여야 한다.

이 조건에서 ‘또는’과 ‘모두’가 쓰인 위치가 특히 중요하다. 학교 요건 내부에서는 새 학교용지 확보 또는 수용 가능한 기존 학교의 개념이 제시된다. 도로 요건 내부에서도 해당 도로와 연결되거나 4차로 이상 도로를 설치한다는 선택지가 있다. 그러나 최상위 수준에서는 초등학교 요건과 도로 요건을 모두 갖춰야 한다.

18쪽 지도는 특정 외곽 지역의 넓은 개발 범위와 주변 도로·지형·시가지를 함께 보여주는 예시다. 기본 30만㎡와 예외 10만㎡라는 기준은 도시지역 바깥에 적용된다는 점을 다시 상기하면 읽기가 쉽다.

5.4. 한 구역을 나누는 ‘분할’과 떨어진 지역을 묶는 ‘결합’

용어만 보면 분할과 결합은 정반대다. 실제 요건도 서로 다르다.

분할은 하나의 도시개발구역을 둘 이상의 사업시행지구로 나누는 것이다. 자료의 조건은 지정권자가 사업의 효율적 추진을 위해 필요하다고 인정해야 하고, 분할 후 각 사업시행지구의 면적이 각각 1만㎡ 이상이어야 한다는 것이다. 전체 면적만 1만㎡이면 된다는 뜻이 아니라 나뉜 지구 하나하나에 적용되는 기준이다.

결합개발은 서로 떨어진 둘 이상의 지역을 하나의 도시개발구역으로 지정하는 것이다. 강의자료는 공간적 범위를 동일 또는 연접한 특별시·광역시·도·특별자치도로 한정한다. 또한 면적 1만㎡ 이상인 다음 각 항목 중 어느 하나에 해당하는 지역이 구역 안에 하나 이상 포함되어야 한다.

1. 도시경관, 문화재, 군사시설 및 항공시설과 관련된 지역.
2. 용도지역별 개발행위허가의 규모 이상의 기반시설, 공장, 공공청사 및 관사, 군사시설 등이 철거되거나 이전되는 지역.
3. 방재지구, 자연재해위험개선지구, 특별재난지역.
4. 순환개발방식으로 도시개발사업을 시행하는 지역.
5. 도시·군계획시설사업의 시행이 필요한 지역.

자료의 마지막 조건도 별도로 중요하다. 토지를 수용하거나 사용하여 서로 떨어진 지역에서 결합개발을 하려는 경우, 수용 또는 사용 대상인 지역 각각에 대해 토지소유자의 동의를 받아야 한다고 제시한다. ‘결합된 전체에서 한번만 동의’라는 표현이 아니다.

[이해를 위한 추가 해설] 17·18쪽의 도시개발구역 최초 지정 최소면적과 19쪽의 분할 후 지구 최소면적·결합의 해당 지역 최소면적은 적용 대상이 다르다. 모두 1만㎡라는 숫자가 나올 수 있어도 서로 바꿔 쓸 수 있는 규정은 아니다.

6. 누가 사업을 시행하고, 공공·민간이 함께 참여하면 어떻게 되는가?

6.1. 공공시행자와 민간참여자의 공동 법인

도시개발사업은 공공과 민간이 함께 출자한 법인을 통해 진행될 수도 있다. 강의자료 20쪽은 제25조의3(법인의 설립과 사업시행 등)을 인용하며, [본조신설 2022. 6. 21.]을 표기한다.

자료에 제시된 제25조의3 제1항의 적용 상황을 정확히 풀어보면 다음과 같다. 법 제11조의2 제1항에 따라 법 제11조 제1항 제1호부터 제4호까지에 해당하는 자를 이 조에서는 ‘공공시행자’라고 한다. 이 공공시행자가 자신 외의 출자자인 ‘민간참여자’와 함께 같은 항 제11호에 따른 법인을 설립하여 도시개발사업을 시행하려는 경우의 규정이다.

이때 민간참여자의 이윤율은 ‘총사업비 중 공공시행자의 부담분을 제외한 비용’의 100분의 10 이내로 한다고 설명한다.

위 식은 강의자료의 문장에 등장하는 산정 기준을 이해하기 쉽게 풀어 쓴 표현이다. 자료의 핵심은 분모가 무조건 총사업비 전체가 아니라 공공시행자 부담분을 제외한 비용이라는 점이다. 또한 100분의 10 이내, 즉 10%를 초과하지 않는 범위로 제시되어 있다.

자료는 이어 제25조의3 제3항에 따라 사업계획에 넣어야 할 다섯 가지 사항을 정확히 열거한다.

1. 총사업비 및 예상 수익률에 관한 사항.
2. 공공시행자와 민간참여자 간 출자 및 역할 분담에 관한 사항.
3. 민간참여자의 이윤율 상한에 관한 사항.
4. 민간참여자 선정을 위한 평가 항목 및 기준.
5. 그 밖에 도시개발사업의 원활한 시행을 위하여 필요한 사항으로서 국토교통부장관이 정하여 고시하는 사항.

이는 공공·민간 공동출자 법인을 만들 때 돈을 얼마나 들이고, 누가 무엇을 맡으며, 민간이 어느 정도 이윤을 얻을 수 있고, 민간참여자를 어떤 기준으로 선발할지가 사업계획에 반영되어야 한다는 뜻이다.

7. 수용·사용방식: 개발에 필요한 땅을 확보할 때 무엇을 고려하는가?

7.1. 개발이익은 누구에게 돌아가야 할까?

수용이나 사용으로 토지를 확보하는 사업에서는 사업이 끝난 후의 개발이익을 어떻게 배분할지가 중요하다. 강의자료 21쪽은 계산공식 대신 공정한 배분의 네 판단기준을 제시한다.

강의자료는 “개발이익의 배분은 사업의 특성과 지역사회 수요, 수혜대상의 형평성, 장기적인 공공편익을 종합적으로 고려하여 결정”되어야 한다고 결론을 내린다. 결국 누구에게, 어떤 방식으로 배분하고, 얼마나 많은 공공적 가치를 창출했는지를 검토해야 한다.

[이해를 위한 추가 해설] 앞 장의 민간 이윤율 규정이 특정 사업구조에서의 수익 제한에 관한 내용이라면, 이 장의 네 기준은 더 넓게 사업의 사회적 성과와 개발이익 배분의 정당성을 평가하는 틀이다.

7.2. 도시개발법 제22조: 토지 등을 수용하거나 사용하는 권한

개발사업에 필요한 여러 필지의 땅을 전부 합의로 확보할 수 있는 것은 아니다. 강의자료는 「도시개발법」 제22조(토지등의 수용 또는 사용)를 소개한다.

제22조 제1항: 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다.

다만 이 문장만 읽고 어떤 민간시행자든 조건 없이 수용권을 행사할 수 있다고 생각하면 안 된다. 원본 22쪽은 시행자 유형과 토지소유자 동의 조건을 함께 제시한다.

7.3. 자료에 열거된 시행자 유형 11개

22쪽 표의 11개 시행자 유형은 다음과 같다. 번호를 붙인 분류와 관련 법률 명칭을 보존했다.

강의자료에는 일부 시행자 범주가 관련 등록·면허 조건을 함께 갖추는 형태로 적혀 있다. 위 표는 해당 슬라이드의 분류를 학습 목적으로 재현한 것으로, 개별 번호를 현행법의 독립된 완결 요건으로 새롭게 해석한 것이 아니다.

7.4. 민간 시행자가 수용권을 행사하려면: ‘면적’과 ‘사람 수’를 구분하기

원본은 “토지소유자 동의: 조합을 제외한 민간사업시행자, 공동출자법인”이라고 부제를 붙인다. 그리고 제22조 제1항의 단서에 나오는 주체를 제11조 제1항 제5호 및 제7호부터 제11호까지에 해당하는 시행자로 설명한다. 다만 같은 항 제1호부터 제4호까지의 공공 성격 주체가 100분의 50을 초과해 출자한 경우는 제외한다.

위 단서가 적용되는 시행자가 수용 또는 사용을 하려면 원문이 제시한 두 조건을 동시에 갖춰야 한다.

1. 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유해야 한다.
2. 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 사람의 동의를 받아야 한다.

3분의 2(2/3)는 면적에 관한 조건이고, 2분의 1(1/2)는 소유자 수에 관한 조건이다. 두 분모가 다르므로 그중 하나만 충족하면 되는 것으로 읽을 수 없다.

자료의 화살표 설명도 중요하다. 공공 주체가 50%를 초과해 출자한 공공출자법인은 자료에서 “토지소유자의 동의를 받지 않음”이라고 정리한다. 그 외의 해당 민간시행자는 면적 2/3 소유 + 소유자 총수 1/2 이상 동의가 필요하다는 설명이다. 원본 녹색 화살표는 이러한 조건의 충족 여부를 ‘수용권 행사 가능’과 연결한다.

동의요건 산정 기준일도 암기할 숫자 못지않게 중요하다. 자료는 도시개발구역 지정·고시일의 토지소유자를 기준으로 계산한다. 지정 이후 시행자가 취득한 토지는 종전 소유자 수를 동의요건 산정에 반영하고, 그 토지는 동의한 것으로 인정한다고 설명한다.

자료의 구체적 예시는 다음과 같다.

• 지정 당시 토지소유자: 100명.
• 지정 후 시행자가 20명의 토지를 매입.
• 다른 30명이 동의.
• 원본의 결론: 20명 + 30명 = 50명 동의 인정.

이 예시는 왜 지정 이후 사업자가 토지를 사들였다고 해서 종전 소유자 수를 단순히 줄여 계산하지 않는가를 보여준다. 다만 사람 수에 대한 이 예시만으로 토지면적 2/3 소유 요건까지 충족했다고 볼 수는 없다. 면적 조건은 별도로 확인해야 한다.

7.5. 수용과 보상은 어떤 법률로 연결될까?

「도시개발법」 제22조 제2항은 토지 등의 수용·사용에 대해 도시개발법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다고 제시한다. 강의자료에서는 이 법을 줄여 ‘토지보상법’이라고 부른다.

토지보상법 제1조(목적)에 대한 인용의 요지는 다음과 같다. 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용을 통해 취득하거나 사용할 때 발생하는 손실보상에 관한 사항을 규정해, 공익사업을 효율적으로 수행하고 공공복리를 증진하며 재산권을 적정하게 보호하려는 것이다.

여기서 보상은 개발과 별개의 뒤처리가 아니라 사업의 법적 구성요소다. 공익사업을 수행한다는 공적인 목표와 토지소유자·영업자 등의 재산권 보호가 제도 안에 함께 들어 있기 때문이다.

강의자료 23쪽은 토지보상법과 관련된 공익사업의 예로 국가, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 또는 국가·지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택 건설, 택지 및 산업단지 조성에 관한 사업을 열거한다. 또한 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지 등을 수용·사용할 수 있는 사업도 제시한다.

8. 수용·사용방식의 보상은 무엇을 기준으로 계산할까?

토지를 수용할 수 있는 권한이 있다는 것과 얼마를 보상해야 하는가는 다른 문제다. 강의자료는 토지의 기준 공시지가, 건물 등 지장물의 이전비, 영업의 휴업·폐업, 광업·어업 등의 권리, 영농손실까지 여러 보상 유형을 이어서 소개한다.

8.1. 공익사업 발표 때문에 지가가 올랐다면?

가장 먼저 원본 24쪽의 가상 시간표를 정확히 따라가 보자. 여기에는 토지가격이 사업 발표의 영향을 받았는지에 따라 다른 기준 공시지가를 적용하는 사례가 실려 있다.

원본의 조건은 “사업인정 이전에 공익사업 발표로 지가가 상승한 경우”다. 가상의 도시개발사업은 2025년 10월 구역 지정·고시 때 사업 발표로 지가가 상승했고, 이후 2026년 8월 개발계획 변경·고시에서 수용 대상 토지의 세부목록이 고시되어 사업인정이 의제되는 흐름이다.

원본은 이를 일반적인 경우와 공익사업 발표로 지가가 변동된 경우로 다시 비교한다.

주의할 것은 ‘기준 공시지가의 시점’과 ‘협의보상 또는 수용재결에서 가격을 평가하는 시점’을 구분해야 한다는 것이다. 두 비교열에서 2027년 9월 협의보상과 2028년 3월 수용재결은 같다. 달라지는 것은 사업으로 인한 지가 변동을 반영하지 않기 위해 참조하는 기준 공시지가와 고시의 기준이다.

[이해를 위한 추가 해설] 사업이 발표된 직후 땅값이 상승했다고 해 보자. 이 상승분을 아무 검토 없이 모두 사업의 보상비 기준에 반영하면, 공익사업 발표가 만든 가격 변동까지 보상액에 섞일 수 있다. 24쪽의 비교는 이런 경우와 일반적인 경우에 법률 조항과 공시지가 기준이 어떻게 다르게 나타나는지 설명하기 위해 만들어진 시간표다. 2025~2028년의 연월은 이 슬라이드의 가상 사례값이며, 실제 특정 사업의 확정 일정이라고 단정하지 않는다.

8.2. 건물과 기타 지장물: 원칙은 이전비, 예외는 평가가격

토지는 움직일 수 없어도 건물이나 시설물은 옮길 수 있는 경우가 있다. 그래서 강의자료 25쪽은 건물·기타 지장물에 대해 이전비를 보상하는 것을 원칙으로 한다.

그런데 다음 두 상황에서는 평가가격으로 보상한다고 제시한다.

• 이전비가 평가가격을 초과하는 경우.
• 이전이 불가능한 경우.

이 규칙에서 이전비의 세 가지 구성항목인 해체·운반·복원이 빠지면 안 된다. 또한 무조건 평가가격으로 보상한다고 이해하는 것 역시 잘못이다. 이전비가 원칙이고, 이전비가 더 비싸거나 이동할 수 없을 때 평가가격이라는 우선순위가 있다.

8.3. 영업보상은 크게 휴업과 폐업으로 나뉜다

도시개발사업으로 음식점이나 도축장 같은 영업장이 철거되면 영업자에게 손실이 생길 수 있다. 강의자료는 공익사업 시행으로 영업장소를 이전하거나 폐업하게 되어 영업상 손실이 발생하는 경우, 영업의 종류에 따라 휴업 또는 폐업보상을 한다고 설명한다.

이때 가장 직관적인 구분은 다른 곳으로 옮겨 계속 영업할 수 있는가다. 옮겨서 영업을 이어갈 수 있다면 휴업보상을 살피고, 객관적인 법정 사유로 다른 곳에서 영업할 수 없다면 폐업보상을 살핀다.

휴업보상은 원칙적으로 4개월 범위 내 휴업기간 중의 영업이익을 보상한다. 그러나 자료는 영업 제한이 장기간 지속되거나 대규모·정밀시설 이전에 상당한 시간이 필요한 경우 등의 법정 예외에서는 실제 휴업기간을 적용하되 최대 2년까지 인정될 수 있다고 설명한다.

그래서 “4개월분을 무조건 보상”한다는 해석은 틀리다. 실제로 법령상 인정되는 휴업기간이 3개월이라면 그 인정기간에 맞춰 계산해야 한다. 반대로 법정 예외 요건을 갖추었다면 4개월을 초과하여 최대 2년까지 문제가 될 수 있다.

폐업보상은 원칙적으로 2년간 영업이익을 보상한다고 서술한다. 다만 사업구역 안에 영업장이 있다는 이유만으로, 또는 소유자가 스스로 폐업하고 싶다는 이유만으로 폐업보상을 받는 것은 아니다. 강의자료가 열거한 폐업보상 요건은 다음과 같다.

1. 다른 장소로 이전해서는 해당 영업을 할 수 없는 경우.
2. 다른 장소에서는 해당 영업의 허가를 받을 수 없는 경우.
3. 주민에게 혐오감을 주는 영업시설로서 다른 장소로 이전하는 것이 현저히 곤란하다고 시·군·구의 장이 인정하는 경우.

27쪽 사례 설명은 위 조건을 조금 더 구체화하여 영업장소나 고객 배후지의 특수성, 해당 시·군·구 또는 인접 시·군·구에서 영업허가를 받을 수 없는 경우, 도축장 등 주민에게 혐오감을 주는 시설의 이전 곤란을 지자체장이 객관적 사실에 근거해 인정한 경우를 제시한다.

8.4. 휴업보상 계산 예시: 음식점 이전

강의자료 26쪽은 도시개발사업구역에 있는 음식점을 다른 장소로 이전하는 경우를 다룬다. 법정 요건을 충족한 가상 사례이며, 고정비·이전 후 영업이익 감소액 등 추가 보상항목은 제외한 단순 계산이라고 원문이 명시한다.

계산 과정을 실제 숫자로 다시 쓰면 다음과 같다.

이 사례가 3개월로 계산된 이유는 자료에서 인정되는 휴업기간을 3개월로 가정했기 때문이다. 원칙이 4개월 범위라고 해서 4개월을 무조건 대입한 값 2,000만원의 휴업이익으로 바꿔서는 안 된다. 자료는 4개월 원칙과 예외적 최대 2년 조건을 다시 한 번 설명하면서, 법령에 따라 인정되는 기간으로 평가해야 한다고 강조한다.

26쪽 오른쪽 사진은 가상 음식점 이전 상황을 이해시키는 영업장 이미지다. 표의 금액은 실제 해당 가게의 보상 내역이 아니라 강의용 가정이라는 점을 함께 보아야 한다.

8.5. 폐업보상 계산 예시: 도축장 철거

강의자료 27쪽은 도시개발구역 안의 도축장이 철거되고 다른 장소에서 영업을 계속할 수 없는 경우를 예시로 든다. 특히 해당 시·군·구와 인접 시·군·구에서 신규 허가를 받을 수 없거나 객관적 사유로 이전이 현저히 곤란한 상황을 가정한다.

여기서 3년 평균과 2년분 보상은 서로 다른 숫자다. 최근 3년은 평균 영업이익을 계산하는 데 사용한 기간이고, 2년은 폐업으로 보상하는 영업이익의 기간이다. 두 숫자를 혼동하면 계산이 완전히 달라진다.

원문은 폐업보상 대상이 되는 사유를 다시 한 번 열거한다. 고객 배후지나 장소의 특수성 때문에 이전해 영업할 수 없거나, 해당·인접 시·군·구에서 필요한 영업허가를 받을 수 없거나, 도축장 등 혐오시설이어서 이전이 현저히 곤란하다고 지자체장이 객관적 사실에 근거해 인정하는 경우다.

마지막 비교 문장은 분명하다. 다른 곳으로 이전해 영업을 계속할 수 있다면 휴업보상, 법령상 정해진 사유로 다른 곳에서 영업할 수 없다면 폐업보상을 적용한다.

8.6. 광업권·어업권·농작물·사업구역 밖의 토지는 어떻게 할까?

보상 대상은 토지와 건물, 영업이익에 그치지 않는다. 28쪽의 ‘보상기준’은 여러 개별 권리와 농업 관련 손실을 열거한다.

권리 및 기타 보상에서는 광업권·어업권에 대해 권리 소멸에 따른 보상금을 「광업법」과 「수산업법」의 기준에 따라 토지보상금과 별도로 지급한다고 설명한다. 또한 국유지나 공유지를 적법하게 개간했을 때는 개간비를 지급하고, 수확 전에 수용된 땅에 심은 농작물이 있으면 그 작물에 대한 보상금도 지급한다고 제시한다.

사업구역 밖의 보상도 가능할 수 있다. 자료는 공익사업 용지에는 포함되지 않았지만 사업구역 인근의 농경지, 여기에는 계획적으로 조성한 유실수단지 또는 죽림단지를 포함한다고 기재한다. 그 농경지가 사업 때문에 산지나 하천 등에 둘러싸여 출입할 수 없게 된 경우, 소유자의 청구가 있으면 사업시행지구 안에 편입된 것으로 보아 보상할 수 있다고 설명한다.

이 항목들을 관통하는 생각은 사업으로 실제 영향을 받는 권리가 토지의 소유권 하나뿐은 아니라는 것이다. 구역 밖에 있는 농경지라도 사업 때문에 접근할 수 없게 되는 경우가 예시로 제시된 이유도 여기에 있다.

8.7. 영농손실보상: 3년 평균의 2년분

영농손실보상은 28~29쪽에서 가장 구체적으로 다룬 내용 중 하나다. 강의자료는 사업지구에 편입된 농지에 대해 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입의 직전 3년간 평균을 기준으로 2년분을 보상한다고 설명한다.

개념상 식을 쓰면 다음과 같다.

이 식은 강의자료의 설명과 29쪽 가상 사례를 결합한 계산 표현이다. 단위경작면적당 수입, 직전 3년 평균, 2년분이라는 세 요소를 모두 보아야 한다.

그런데 모든 농작물이 있는 땅이 보상 대상인 것은 아니다. 강의자료는 다음 경우를 영농손실보상 대상에서 제외한다고 열거한다.

1. 사업인정고시일등 이후부터 농지로 이용되고 있는 토지.
2. 일시적으로 농지로 이용되는 토지.
3. 타인 소유 토지를 불법으로 점유하여 경작하고 있는 토지.
4. 농민이 아닌 자가 경작하고 있는 토지.
5. 토지 취득에 대한 보상 이후에 사업시행자가 2년 이상 계속 경작하도록 허용한 토지.

마지막 예외의 ‘2년 이상 계속 경작 허용’은 앞의 영농손실보상 ‘2년분’과는 역할이 다르다. 하나는 보상대상 제외 조건이고, 다른 하나는 보상액의 기간이다.

또한 강의자료의 별표 주석은 ‘실제의 경작자’란 사업인정고시일·보상계획공고일 당시의 적법한 경작자를 의미한다고 명시한다. 실제로 농사를 짓는 사람이라도 언제, 어떤 권한으로 경작했는지가 중요하다.

8.8. 농지 소유자와 실제 경작자가 다를 때

토지의 등기상 소유자와 그 토지에서 농사짓는 사람이 다른 경우는 흔하다. 강의자료는 이때 소유자가 해당 지역에 거주하는 농민인지를 기준으로 보상금의 귀속을 구분한다.

자료가 별도로 제시한 직경작 사례를 실제 금액으로 보면 이렇다. 도시개발구역에 편입된 농지 1ha를 소유자 A가 직접 경작하고, 도별 단위면적당 연간 농작물총수입 직전 3년 평균이 500만원/ha라고 가정한다.

한편 같은 29쪽에서는 A가 소유한 농지를 농민 B에게 적법하게 임대한 상황도 가정한다. 이때 A가 해당 지역 거주 농민이 아니라면 실제 경작자 B 전액, A가 지역 거주 농민이면 협의한 비율, 협의에 실패했다면 원본이 전제한 일반적 통계소득 기준에서 A와 B 각 50%로 처리한다.

29쪽 마지막에는 다음과 같은 상황 문장이 강조되어 있다.

“농지소유자는 서울에 거주하고, 농지는 경기도에 있으며, 실제로 농사짓는 사람은 따로 있다면 영농손실보상금은 누가 받을까?”

이때 강의자료의 조건을 그대로 적용한다면, 서울에 거주하는 소유자가 경기도 해당 지역 거주 농민이 아닌 경우, 적법한 실제 경작자에게 지급한다는 앞의 규칙과 연결된다. 다만 자료는 ‘실제 경작자’의 기준일과 적법성도 별도 조건으로 제시했으므로 그 사실을 확인해야 한다.

9. 환지방식: 땅을 빼앗아 보상하는 대신 새 땅을 나눠 주는 구조

수용·사용방식에서는 사업에 필요한 토지를 수용하거나 사용하고 보상하는 관계를 살펴봤다. 이제는 환지방식으로 시선을 옮겨 보자. 환지방식에서는 사업 전의 토지를 그대로 돌려주는 것이 아니라, 개발 후 새롭게 정리된 토지를 종전 토지에 대응해 배정한다. 이 과정에서는 도로·공원 등의 공공시설용지와 사업비 확보를 위한 토지가 필요하므로 종전 면적보다 환지 면적이 작아지는 경우가 생긴다.

9.1. 감보율(減步率)이란 무엇인가?

강의자료 30쪽의 정의는 다음과 같다.

감보율(減步率): 환지방식 도시개발사업에서 도로·공원 등 공공시설용지와 사업비 확보를 위한 체비지 등을 마련하기 위해 종전 토지면적에서 줄어드는 면적의 비율.

예를 들어 사업 전 소유한 토지는 1,000㎡인데 환지로 배정받는 토지는 650㎡라면 350㎡가 줄어든다. 이 감소분이 감보면적이다.

따라서 원본 계산은 다음과 같다.

체비지라는 말은 자료의 정의 안에서 사업비를 확보하기 위해 마련하는 토지로 등장한다. 따라서 감보면적을 전부 공원이나 도로 면적이라고 생각해서는 안 된다. 공공시설용지와 체비지 등을 확보한다는 여러 목적이 함께 들어 있다.

9.2. 환지 면적이 줄었는데도 왜 가치가 늘 수 있을까?

감보율만 보면 토지소유자가 손해를 보는 것처럼 느껴지기 쉽다. 하지만 강의자료 31쪽은 ‘전·답이 제2종일반주거지역으로 바뀌는 사례’를 통해 면적 감소와 가치 변화는 다르게 움직일 수 있다는 점을 보여준다.

개발 전에는 전·답이었지만 개발 후 주거용 대지로 전환되어 단위면적당 토지가격이 상승할 수 있다. 강의자료는 전체 사업구역의 가치 변화부터 계산한 뒤, 그 비율을 개별 토지소유자의 종전 토지가치에 적용한다.

먼저 사업 전체의 평가액과 사업비를 본다.

강의자료의 비례율 산식은 다음과 같다.

31쪽의 표에서는 토지평가액을 사용하며, 원본 도식의 공식 표기에는 ‘토지건물 총평가액’이라는 표현이 포함되어 있다. 두 표현을 혼동하지 않도록 함께 보존한다. 제시된 수치로 계산하면 다음과 같다.

즉 이 예시에서 개발 후 사업비를 차감하고 남는 토지가치는 종전 토지가치의 1.5배다. 개발 후 평가액 자체는 1,000억원이지만, 그중 250억원 사업비를 뺀 750억원을 종전 500억원과 비교한다는 계산 순서가 중요하다.

이번에는 한 사람의 토지에 적용해 보자. 원본에는 다음 값이 나온다.

첫 단계는 종전 토지평가액이다.

둘째 단계는 권리가액 계산이다. 종전 토지가치 2억원에 전체 사업의 비례율 150%를 적용한다.

셋째 단계는 그 3억원의 권리가액으로 종후에 100만원/㎡의 평가단가를 가진 토지를 얼마나 배정받을 수 있는지 계산한다.

마지막 단계는 새로 계산된 환지 면적으로 개별 감보율을 산정하는 것이다.

얼핏 보면 토지면적 70% 감소는 매우 크게 느껴진다. 그러나 이 강의자료의 가상 사례에서는 토지가 전·답에서 주거용 대지로 바뀌고, 단위면적당 가치가 20만원/㎡에서 100만원/㎡로 상승한다. 때문에 종전보다 훨씬 작은 면적을 환지받아도 권리가액은 2억원에서 3억원으로 증가한다. 원본의 결론은 바로 이 관계다.

[이해를 위한 추가 해설] 30쪽의 감보율 35%와 31쪽의 개별 감보율 70%는 서로 다른 가정의 계산이다. 앞에서 1,000㎡→650㎡였던 예시를 이 예시의 1,000㎡→300㎡에 그대로 연결해서는 안 된다.

9.3. 환지예정지 지정과 환지처분은 다른 단계다

강의자료 32쪽의 단원 표제는 ‘8. 환지예정지 지정 및 환지처분’이다. 본문은 특히 환지처분의 의미와 이후 법적 절차를 설명한다.

환지처분이란 시행자가 환지계획에 따라 사업지구 내 토지에 대해 사업 시행 전의 종전 토지 대신 새로운 토지인 환지를 교부하거나, 과부족분을 금전적으로 청산하는 행정처분을 뜻한다.

자료의 두 시간 기준은 다음과 같다.

시간 순서가 준공검사 → 환지처분 → 환지처분 공고 → 등기소 통지 및 등기 촉탁·신청으로 이어진다. 이 단계에서 기존 토지의 권리와 새로 배정되는 환지의 권리를 정리하게 된다.

9.4. 감가보상금과 청산금은 무엇이 다를까?

32쪽은 감가보상금과 청산금을 비교한다. 둘 다 금전으로 처리되지만 출발점과 판단 단위가 다르다.

원본의 보충 문구에는 감가보상금을 “환지방식 도시개발사업 중 ‘행정청인 시행자’가 사업을 시행하는 경우”와 연결한다. 따라서 단순히 어느 민간사업에서든 사업 전체의 가치가 감소하면 똑같이 지급한다고 확장해서는 안 된다.

원문의 한 줄 결론은 감가보상금은 ‘사업 전체의 가치 감소’를 보전하는 제도, 청산금은 ‘개별 환지의 가치 차이’를 정산하는 제도라는 것이다.

32쪽 아래에는 사업시행 전과 환지 후의 토지 배치 변화를 보여주는 작은 지도 도식이 있다. 사업 전에는 개별 필지들이 불규칙하게 놓여 있지만, 사업 후에는 도로와 공원 등 공공공간이 조성되고 배정된 필지들이 다시 정리되는 모습이 나타난다. 이 그림에서 전체 가치가 어떻게 바뀌었는가는 감가보상금의 관점이고, 각 소유자가 어떤 가치를 실제로 배정받았는가는 청산금의 관점이다.

9.5. 감가보상금 계산: 사업 전체의 가치가 20% 감소한 경우

33쪽 마지막 슬라이드는 사실상 별도의 중요한 내용을 담고 있지만, PDF에서 추출된 텍스트에는 거의 나타나지 않는다. 원본 이미지의 숫자와 사례를 자세히 읽어 옮기면 다음과 같다.

왼쪽의 감가보상금 사례는 사업지구 전체 토지가액 총액이 사업 전보다 감소한 경우에 관한 것이다. 원문은 행정청인 시행자가 종전 토지소유자·임차권자 등에게 지급하는 보상금으로 설명한다.

33쪽의 A 토지소유자 사례에서는 A의 종전 토지가액이 2억원이라고 가정한다. 자료에 실린 산정식은 다음 구조다.

즉 전체 토지가치가 20% 감소했으므로 A가 종전에 가지고 있던 2억원에 20%를 적용하여 4,000만원이라는 감가보상금 계산 예시를 제시한다. 슬라이드에는 “사업지구 전체 기준으로 판단”이라는 주석도 있다. 감가보상금의 계산에서 먼저 확인하는 값은 개별 환지의 과부족이 아니라 전체 사업지구의 감소율이라는 뜻이다.

9.6. 청산금 계산: 같은 비례율 70%라도 사람마다 결과는 달라진다

33쪽의 오른쪽 청산금 도식은 개별 토지소유자의 권리가액과 실제 배정받은 환지가액의 차이를 금전으로 정산한다고 정의한다. 비례율 70%를 먼저 계산한 다음 세 사람에게 서로 다른 환지가 배정되는 사례를 보여준다.

전체 사업의 가정은 다음과 같다.

이제 A·B·C 세 사람을 나란히 보면 청산금이 왜 납부와 교부 두 방향으로 나뉘는지 알 수 있다.

사례 1 — A 토지소유자: 종전 토지가액 2억원에 70%를 적용한 권리가액은 1억 4,000만원이다. 하지만 실제로 1억 6,000만원 가치의 환지를 배정받았으므로 권리가액보다 2,000만원을 더 받은 셈이다. 따라서 2,000만원을 납부(징수분)한다.

사례 2 — B 토지소유자: 종전 토지가액은 3억원, 권리가액은 2억 1,000만원이다. 실제 배정된 환지가액은 1억 9,000만원이므로 권리가액에 비해 2,000만원 모자란다. 따라서 이 차이를 2,000만원 교부(감소분)로 처리한다.

사례 3 — C 토지소유자: 종전 토지가액이 1억원이므로 권리가액은 7,000만원이다. 하지만 환지를 배정받지 못한 상황(금전청산 대상)으로 제시되므로 권리가액 7,000만원 전체를 교부하는 사례가 된다.

이를 일반적인 계산 관계로 표현하면 원본에는 “청산금 = (환지면적 − 권리면적) × 청산단가”가 제시된다. 슬라이드는 “(+)이면 납부, (−)이면 교부”라고 덧붙인다. 단, 위 A·B·C 사례 자체는 이해를 쉽게 하기 위해 금액으로 단순화하여 표현한 것으로, 원본 하단의 주석은 실제 산정은 면적을 기준으로 계산하지만 강의용 예시는 금액으로 단순화하여 표현했다고 명시한다. 따라서 사례의 금액 차이와 실제 면적 기반 산정식을 같은 형식이라고 무리하게 바꾸지 않는다.

그래서 원본 33쪽의 결론은 “감가보상금은 전체 가치의 감소를 보전하는 제도이고, 청산금은 개별 환지의 차이를 정산하는 제도”다. 두 제도를 같은 ‘환지 과정의 금전’이라는 이유로 혼동하면 안 된다.

10. 여기까지의 내용을 하나의 도시개발사업으로 연결해 보기

이제 앞에서 나온 개념들이 어떤 관계인지 자연스럽게 연결해 볼 수 있다. 도시가 성장하면 새로운 공간이 필요해진다. 그 공간은 농업용 땅을 택지로 바꾸어 만드는 신개발일 수도 있고, 이미 주택과 도로가 자리 잡은 시가지를 재편하는 재개발일 수도 있다. 사업을 추진하는 과정에서는 개발행위허가 같은 계획관리의 문제가 등장하며, 공공과 민간의 역할 분담도 검토된다.

계획 단계에서는 광역도시계획·도시기본계획·도시관리계획·지구단위계획과 사업 간 관계를 살핀다. 도시개발법상 도시개발구역을 지정할 때는 누가 지정권자인지, 해당 토지가 도시지역에 있는지, 어떤 용도지역인지, 지정면적이 얼마나 되는지, 분할 또는 결합인지를 구분한다. 그리고 사업시행자의 유형에 따라 공공시행자와 민간참여자, 이윤율 상한, 토지소유자의 동의 및 수용권 행사 요건이 달라질 수 있다.

토지를 확보하는 방식도 중요하다. 수용·사용방식에서는 토지와 건물, 영업, 농작물, 경작자 등의 손실을 어떻게 보상할지가 이어진다. 환지방식에서는 새로 정리된 토지의 배정, 감보율·비례율·권리가액·환지면적, 그리고 환지처분 후 청산금 등의 문제가 생긴다. 이때 전체 사업지구의 가치가 감소한 상황에 적용되는 감가보상금과 개별 토지의 배정가치 차이를 정산하는 청산금은 다르다.

이 흐름을 보면 가장 중요한 원칙이 드러난다. 도시개발은 땅에 도시적 기능을 부여하는 일에서 시작하지만, 단순한 물리적 공사에 그치지 않는다. 계획사상·시장수익·공공성·법적 권한·토지소유자의 동의·보상·권리정산이 함께 작동해야 도시개발사업이 완결될 수 있다.

자료·이미지 표기에 관하여

이 교재의 법령 및 통계의 시점은 첨부 강의자료의 시점을 따르며, 원본에 적혀 있지 않은 현행법 내용으로 대체하지 않았다. 강의자료의 표기상 불일치는 해당 부분에서 원문 그대로 표시했다. [이해를 위한 추가 해설] 표시는 설명을 쉽게 하기 위해 추가한 해석·예시이고, 나머지 표와 수치는 원본의 기재를 우선하여 재구성한 것이다. 원본의 표 디자인, 색으로 구분한 관계, 작은 사진·지도·주석까지 확인할 수 있도록 모든 페이지의 원본 이미지가 images/page_01.png부터 images/page_33.png까지 함께 제공된다. 자료 표지는 서울특별시 / 중간고사 대비 학습자료 / 단국대학교 표기를 포함한다.